2009-9-7 9:07:58城乡统筹视野下的农村土地流转制度初探
一、城乡统筹发展中农村集体土地流转的类型
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”这就构成了我国农村集体土地流转方面的法律基本框架。农村土地流转，广义上讲包括农村集体土地所有权的国家征用、集体建设用地流转、土地承包经营权流转；狭义上主要是指农村土地使用权即土地承包经营权的流转。
（一）农村土地承包经营权流转的方式
以成都市为例，根据成都新近制定的《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，主要流转方式有：
1、自行协商转包。承包方自行与有经营能力的业主协商，将自己的土地承包经营权部分或全部流转给业主。
2、委托租赁转包。业主实施农业产业化经营等项目需大规模集中租赁经营土地时，承包方在自愿的基础上，书面委托村（社）集体经济组织或中介组织将土地承包经营权统一流转给业主。
3、土地股份合作。承包方之间自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产；承包方采取土地承包经营权入股的方式，与业主合作经营。
4、土地互换经营。同一集体经济组织内的承包方为土地集中经营的需要，自愿将承包土地进行互换；业主需要连片开发而部分承包方要求保留土地承包经营权的，由村（社）集体经济组织出面协调，在承包方自愿的基础上，用本集体经济组织内其他承包方的承包土地或集体经济组织的机动土地与其互换。
5、对未采取家庭承包方式的集体土地、“四荒”土地、林地等，经集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过，按公开、公平、公正的原则，采取招标、拍卖、协商等方式进行发包，经依法取得土地承包经营权证或林权证等证书的，可依法流转。
（二）农村集体建设用地的流转
近几年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，成都市在推进城乡统筹发展过程中，在成都市城乡结合部、郊区县城和乡（镇）政府所在地的农村集体建设用地流转已具备相当规模。主要表现为：
1、农民宅基地使用权流转。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及集体组织，也涉及农户，其形式主要有转让和出租、农村居民集中居住等。目前最为普遍并具备一定规模的是农村居民集中居住。成都市近年来大力推动的“三个集中”，在政府主导下的大力推进农村居民集中居住，对原来相对分散的宅基地进行土地整理后进行复垦复耕，从而节约了大量的集体建设用地，并将节约的集体建设用地进行流转后用于非农项目建设，大大优化了农村土地使用权的资源配置。
2、农村集体建设用地使用权流转。农村集体建设用地主要有以下几种类型： “拆院并院”村庄整治归并，腾出的农村居民点用地扣除集中修建农民居住小区后节约的土地;乡（镇）村办企业集中后腾出的土地，或因企业破产、关闭后闲置的土地;撤并整合乡（镇）村后废弃的原有公共设施、公益事业用地;未利用集体土地符合开发建设条件，通过工程措施实施开发整治可以作为建设用地使用的土地。农村集体建设用地使用权流转中乡（镇）村企业用地流转的主要形式有：对转制的乡（镇）村企业用地通过评估作价，让接收的个体经营者或私营企业有偿使用集体土地；集体建设用地与地上兴建的厂房一并转让；出租乡（镇）村企业建设用地使用权，主要表现为以厂房形式出租的；以地入股兴办联营企业，或直接收取入股的土地收益。此外，农村集体建设用地抵押，通过农村集体建设用地连同房产的抵押用于融资担保，在实现担保权时就会发生集体建设用权的强制性流转。
二、农村土地流转的主要动因及其正面效应。
（一）农村土地流转的的主要动因
城乡经济统筹发展就是通过实现城乡间要素在以市场为基础配置机制的基础上，形成城乡经济的合理分工、专业化和交换体系，最终解决我国经济社会发展中存在的城乡二元化格局，农村土地流转是由个体经济向社会化生产转变的经济规律所决定的。
1、随着农村经济的发展和农村劳动力向非农产业的转移，使许多农民有了稳定的农业以外的就业渠道和收入来源。农村剩余劳动力显性化，农民在开拓和创造非农就业机会以提高自身经济收入的激励之下，兴办副业，创办乡镇企业、个私企业。广大农村剩余劳动力离开农村、离开土地到城镇寻找新的非农就业机会，形成了“农民工”经济现象，促进了农村剩余劳动力的城市化转移。
2、随着社会对农村投资的加大、农业结构调整和现代农业的发展，对土地规模经营的要求越来越高，极大地推动了土地流转的进行。同时，一些习惯于种植传统农作物的农民面对农业结构调整的资金、技术、市场等压力和风险，自愿将自己承包地的使用权流转给出来让有实力的农业公司经营，获得了比自己经营还要高的土地使用权流转金，同时自己又被雇佣，成为“产业农民”，获得土地经营权转让费和劳务工资。
3、粮食购销市场化，一方面使农民的口粮得到了市场解决的途径，农民不需要通过自种粮食来取得口粮，同时也取消了国家向农户的征粮任务，农民不必为粮食任务而种粮，这样就为种植业结构的调整、发展效益农业奠定了基础，从而有力地推动了农村土地的流转。
（二）农村土地流转的正面效应
1、可进一步解放和发展农业生产力。农村土地流转有利于完善农民土地承包经营权权能，发展好实现好农民土地承包权益；有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农业发展；有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移，防止土地抛荒和粗放经营。生产技术日益提高，单家独户的生产关系羁绊了生产力的发展，不利于新技术的贯彻应用，在推行土地经营权流转机制后，土地连片流转，企业实行规模种植，提高了机械化作业水平，大幅度降低了生产成本，提高了劳动生产率。
2、拓宽了农民增收渠道。一是避免了农业生产风险，保证了土地的正常收益。二是外出务工收入远远高于土地经营收入。三是为租地企业农田打工，通过企业的培训和自身的技能，能够完成农民收入稳定增长。满足建设用地和农业规模经营需求而发展的土地股份合作社，将土地折股分配给农民，社区实行土地统一规划和统一开发利用，农民凭借“股权”参与年底分红；社区股份合作社，不仅经营和管理土地，而且运营和管理村集体的其他资产和资本，确保农民获得了相对稳定的收益。
3、促进和提高了农业现代化水平。大力发展现代农业是农业生产发展的必然进程，也是工业及信息化时代对农业发展的客观要求。土地流转使生产主体发生了变化，大型龙头企业统一经营农业，企业变成了生产主体，企业将在自己的基地内实施标准化规模生产，应用现代化的生产技术，提高科技应用率，通过应用大型农机具和先进的管理理念，发展可持续的高效农业，实现农业集约化经营和规模效益提高的较大突破。
4、对加快推进城乡统筹发展意义重大。现行农地使用制度是以家庭承包制为框架，近二十多年来制度变迁涌现出的多种创新形态的总和，包括规模经营、土地股份合作制、“四荒”使用权拍卖等典型形态，也包括股田制、土地换社保、征地年薪制等其他形式。现行农村土地的流转，是适应经济发展的必然结果，同时又有力地促进了城乡统筹发展，加速了城乡统筹体制改革的步伐。
三、农村土地流转过程中存在的主要问题
城乡统筹视野下，现行农村土地流转面临着很多挑战，主要在农地资源的合理配置、树立农户对农地使用的预期信念和农民权益的保障方面存在缺陷，影响经济发展和社会稳定。
（一）市场化流转运行机制不健全。
一是缺乏合理的土地价格形成机制。土地是商品的共识始终没有形成，因此农地使用权的价值和价格难以确定；二是不能严格遵守农地流转操作程序。农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农地流转的对象、流转方式、流转合同的制定、流转管理程序等作了规定，各地也相继出台了一些文件指导土地流转。但由于农地产权制度和法律法规的不完善，实际操作过程中，常常发现不严格遵守操作程序和操作办法的现象，导致流转纠纷增多，行政手段强制推进农地流转，用地寻租大量存在。
（二）失地农民收益评估补偿机制不合理，削弱了农民城市化的能力。
农地收益权是农地使用权的重要组成部分，工业化、城市化导致了很多农民失地，对他们农地权益的维护是不可回避的重大问题。第一，农地收益补偿标准偏低，农民不能分享土地增值利益。《土地管理法》规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”，此补偿标准也未考虑失地农民的长远利益，仅仅体现被征用农地的现实价值，而未体现其潜在价值，没让农民分享土地的增值利益。第二，农地收益补偿分配不公平、发放不及时。土地征用的操作过程需要县、乡政府和村社组织的共同参与，分配规则不明确，农民的谈判主体地位又未确立，这样就为众多利益主体权力越位、截留、挪用、占用、克扣农民农地收益创造了条件。
（三）流转中介、服务体系不配套，土地流转不规范。
没有完善的中介和服务体系，信息搜寻成本、谈判成本和履约成本很高，常常存在“买方找不到卖方，卖方找不到买方”的现象。农村土地使用权流转涉及多个产权主体（所有者、经营者和使用者）的经济利益，由于交易主体素质参差不齐，没有完善的中介服务，就可能不了解流转的程序和有关法律规定。目前的土地流转大多处于自发和无序状态，土地承包经营权的小规模流转占着主导地位，操作不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意；二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突。三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证，农村土地流转资料档案缺乏。
（四）农地非农化监管机制不力。
非农用地增长迅速是经济发展的必然趋势，但农地非农化过程的速度和规模控制不够理想。首先，土地浪费现象严重：盲目投资、低水平重复建设、土地征而不用等等。其次，乱圈乱占耕地，用地规划被随意改变的现象也很严重。土地流转是一项复杂的工作，需要必要的行政干预和监督指导，但有些地区无端干预，或在某种利益驱使下不顾农民利益强行干预，甚至有预谋地干预，造成不良影响。
四、健立健全城乡统筹发展格局下的新型农村土地流转法律制度
（一）规范农地征管制度，改革征地补偿办法
征地和农地非农化这是城市化、工业化进程中的必然现象。改革开放以来，农地非农化过程中问题之所以层出不穷，重要原因之一是征地制度不规范。完善农地征管制度，首先，要科学界定“公共利益”的概念。公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限，但“公共利益”具有高度的抽象性，且具有发展上的动态性特点，界定起来确实有难度。其次，要严格执行土地利用总体规划和年度利用计划，执行严格的耕地保护制度，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，提高土地利用率和增加容积率，对工业建设项目增加投资强度和开发进度等控制性要求。再次，强化土地管理的责任和监督机制。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。
（二）农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。
土地流转要按照有关法律、法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不准收回农户的承包地搞招标承包；不准将农户的承包地收回抵顶欠款；不准借土地流转改变土地所有权和农业用途；流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期限。农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。土地流转的主体是农户，在承包期间，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包的土地是否需要流转和流转形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。土地使用权的流转应当是有偿的。农户的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流转的转包费、转让费和租金等流转土地的收益。土地流转的收益应当由农户与受让方或承租方协商确定并归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。
（三）加强政府对农村土地流转过程中的领导。
1、通过依法行政和检查督促基层组织依法办事，保证土地流转依法有序健康发展。土地流转要约束政府的政绩冲动，限定、规制政府权力，防止片面追求土地集中，防止“刮风”，防止土地流转中的行政干预。
2、通过履行职能，防范和制止土地流转中的违法行为。健全土地流转登记制度，凡属互换、转让、跨村流转、大面积流转土地的应当进行登记，防止重复流转等合同欺诈行为。在乡镇土地管理部门设立登记服务窗口，建立统一规范的土地流转市场，以方便群众。
3、通过行政推动，建立健全土地流转市场体系。完善的市场体系既是规范和促进土地流转的必经途径，也是充分实现土地价值、降低土地流转交易成本的必然要求。政府应积极培育和发展土地流转中介机构，建立流转服务体系，为流转双方提供法律和政策帮助，鼓励农民在中介机构公开进行土地流转。政府应制定农村土地估价指标体系，科学预见土地升值空间和速度，既维护好农民的利益，又实现好土地资源的优化配置。
4、通过法制保障，预防和处理土地流转中的各类纠纷。在国家完善相关法律法规的同时，地方同样要重视加强制度建设。要建立土地纠纷预防和处理协调机制。成立中立的土地纠纷仲裁机构，或者设立土地法庭来专门处理土地案件。各级社会矛盾调处中心和人民调解组织要重视对土地流转纠纷的调处，防止矛盾激化，妥善解决土地流转中出现的纠纷。
5、要制定完善鼓励农村土地流转的配套政策。探索建立农村土地承包经营权和宅基地的退出机制和补偿机制。鼓励农民特别是外出务工农民在自愿的基础上将承包地剩余承包期一次性流转出去。对长期外出务工、迁入城镇定居并有稳定职业和稳定收入来源自愿退回承包土地的农民，要结合实际，制定相应的政策，给予补偿、补助。对承包土地全部流转出去进入城镇从事二、三产业的农村居民，在子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等政策待遇；对经商、办企业者，按有关政策规定给予优惠照顾。
6、完善土地流转风险防范机制。建立农村土地流转风险基金，建立政策性农业保险制度，形成土地流转风险预防、控制、处置机制。加快发展农村保险事业，建立农业再保险和巨灾风险分散机制。鼓励土地流转大户（企业）就生产的农作物、畜牧产品进行保险，降低规模经营的意外灾害风险。
7、加大对农村劳动力转移培训和就业力度。引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业。加大对农村劳动力的培训和就业推荐力度。大力发展农村二、三产业和民营经济，为农民广开就业门路；加快小城镇建设步伐，吸引更多的农村劳动力进城入镇务工经商，促进农村劳动力的就地转移；大力发展劳务经济，加大对农村劳动力的培训力度，有组织地向县外输出劳动力资源，实现农村劳动力跨区域流动，为农村土地承包经营权流转创造条件。
于建辉